五问五答 | 在政府采购监督中，审计的着力点在哪里？

什么类型的政府采购项目需要进行审计？公开招标采购活动中，出现供应商报价为零元的情况，可以吗？……山东某系统日前举办2024年度政府采购业务培训班，本次培训特别邀请了政府采购信息报社智库专家、首席顾问曹石林进行现场授课。在答疑环节，曹石林老师对培训人员关注的五个实操难题进行了解答。

问题一：什么类型的货物、工程和服务的政府采购项目需要进行审计，如果经过审计出现审增或者审减金额的情况，该如何处理？

答：审计机关对政府采购活动实施监督，是法律赋予的职责。审计机关可以对采购人预算执行情况进行审计，也可以对采购项目（货物、工程和服务）进行专项审计，不存在什么类型的项目不需要审计之说。

审计机关主要审计的是政府采购活动是否存在违法情形。一是审查采购预算与计划：是否存在计划外的采购活动；是否突破经批准的采购预算。二是审查采购活动执行：是否将政府采购项目化整为零变为自行采购；是否存在采购程序不合规；是否将公开招标项目化整为零变为非公开招标采购；是否存在采购价格不合理和收受回扣等问题。三是审查采购文件内容：是否存在设置不合理的条件或门槛指向特定供应商；是否存在指定特定商品或品牌。四是审查采购合同：合同内容与采购文件内容是否相符；是否中标（成交）后将项目分包；是否按合同约定内容执行。五是审查采购实物数量与规格：是否账实相符；是否货不对板。如果审计机关在监督检查过程中发现采购当事人有违法行为的，应当及时通报财政部门。

供应商的中标（成交）金额是经过政府采购竞争程序最终确定的，审计机关不能审增或者审减金额。审增或者审减相当于为项目定价，让政府采购程序和规则流于形式。

问题二：对于含多个货物品类的采购项目，往往重要参数和一般参数数量较多，应如何设定分值，避免出现分项汇总未与总分值对应的情况？评分标准中规定“反向扣分，扣完为止”，合适吗？

答：对于动辄几十、成百甚至上千项技术指标的采购文件，如果采用技术要求总条款数量与评审因素权值平均赋予分值，每一项技术指标摊的分值甚少，可能仅有零点零零几分，起不到约束供应商最大限度地响应采购文件要求的作用。但是，赋分分值也不是可以人为随意规定的，不一定要采用平均赋予分值的办法，具体每一个指标应赋予多少分值，应根据该项或者该类指标的重要性，合理分配分值。每项指标的分值不一定相同，但赋分指标对应的分值累计总和与总分值要保持一致。

所谓反向扣分，是指采购文件不响应招标文件的非实质性要求，根据不响应程度以该评审因素的权值分为基本分进行扣分。法律没有规定评审标准应当采用反向扣分，或者正向赋分，因此，采用哪种方法都是可以的，但关健点是评审标准中的分值设置应与评分因素相对应。

有一个案例：某采购文件中非实质性技术参数有120项，技术评分分值60分，每一项偏离扣5分，扣完为止。一是参与评分的项目有120项，只有任意12项偏离扣分，难道120项技术指标中每一项的重要性以及对采购结果的影响程度都一样吗？显然不是，可见评审标准的设置是不科学的。二是因为12项偏离就可扣60分，若偏离多于12项则无分可扣，对于≤12项偏离的采购文件的评价是不公平的，评审标准中的分值设置未与评分项相对应，因而不合理。采购人后来修改后了评审标准，将60分技术分平均分摊到120个技术指标，由于没有区分指标的重要性，依然缺乏科学性和合理性。

问题三：根据有关规定，评分因素的设置应当与货物、服务质量相关。对于货物类项目，评分因素的设定是否必须与质量有关联？比如售后服务、网点、应急服务、人员情况等，能否作为评分因素？

答：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条明确，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。

评审因素的设置需要结合具体项目来确定，如题干所述情况。根据《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定，要全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，重点清理和纠正以下问题：（三）要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，或者要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍。“供应商在本地具有营业网点”不能作为评审因素。

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第六条明确，采购标的的技术要求方面，性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等均可以设置为评审因素；采购标的的商务要求方面，履约时间、地点、财务和服务要求，如交付（实施）的时间（期限）和地点（范围）、付款条件（进度和方式）、包装和运输、售后服务、保险等可以设置为评审因素。

问题四：政府采购活动中，出现供应商报价为“零”元的情况，可以吗？评标委员会对于明显低于市场价格的低报价应如何判定？

答：供应商的报价不可以是零元。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条的规定，“政府采购”是“有偿取得”，零元会让采购变成“无偿取得”。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十一条也明确，采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

87号令第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。因此，评标委员会针对明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，应当要求投标人提供说明，不需要进行低于成本价认定。评标委员会可以让明显低于其他投标人报价的供应商做出能够诚信履约、质量服务符合要求的承诺函。

问题五：如何准确理解政府购买服务和政府采购服务？

答：从购买主体来看，政府采购服务的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；而政府购买服务主体则为各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。

从承接主体来看，政府购买服务的承接主体是依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。政府采购服务的供应商是为采购人提供服务的法人、非法人组织或自然人。

从购买内容来看，政府采购服务既包含政府自身需要的服务，也包含政府向社会公众提供的公共服务；政府购买的服务，则以公共服务为主，公益性和公共性的特征尤为突出。

政府采购服务与政府购买服务之间的主要联系在于：政府购买服务是各级国家机关将属于自身职责范围内且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。