案例回放

某高校委托集中采购机构就一项预算为398万元的设备进行公开招标活动，明确本项目面向全体企业采购。采购文件中详细规定了供应商需按照指定格式提交《中小企业声明函》，并确立了对小微企业报价实施15%的优惠扣除政策，以扣除后的价格作为评审依据。截至开标日，共有七家企业积极响应并参与了投标。经过评标委员会的严谨评审，最终确定代理商A公司（其制造商为B公司）为中标单位。

随后，集中采购机构通过官方网站发布了中标公告，详尽披露了中标单位名称、中标价格、中标产品的品牌及型号，以及《中小企业声明函》等相关信息。然而，此公告引发了C公司的质疑。C公司提出正式质疑，要求取消A公司的中标资格，并呼吁监管部门介入，对A公司进行虚假应标的认定。C公司指出，公布的《中小企业声明函》中的数据涉嫌造假，制造商B公司实际上并不符合小型企业的标准，而应归类为中型企业，因此不应享受报价折扣的优惠政策。为支持其质疑，C公司提交了包括多个项目中B公司作为中型企业提交的申报函、公司人员构成及营业收入等多方面的证据材料。

集中采购机构在收到质疑后，经过仔细核查，认为C公司提出的质疑具有一定合理性，B公司的声明函确实存在虚假应标的嫌疑，遂将此事上报至上级监管部门。经过监管部门的深入调查与审理，最终确认A公司存在虚假应标的行为，决定取消其中标资格，并依据对A公司进行了相应较轻罚款。在听证会上，A公司也深感委屈，强调指出，该声明函中所引用的所有数据均源自制造商，并且已提交了经B公司正式盖章确认的相关数据作为佐证。我们在此郑重声明，本公司并无任何主观上的故意行为，因此，我们认为将我公司判定为虚假应标是不恰当的。

问题引出

制造商数据造假的情况下，是否该认定投标供应商为虚假应标？

专家点评

《中小企业声明函》作为中小企业享受价格优惠的唯一凭证，在货物设备类采购项目中扮演着至关重要的角色。对于投标供应商而言，除了需提交加盖公章的《中小企业声明函》外，若涉及代理商投标的情况，并不需生产制造企业提供《中小企业声明函》或在声明函上加盖公章。

《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）第十一条明确规定中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》。财政部发布的《政府采购促进中小企业发展政策问答》这样解读：投标供应商应当对其出具的《中小企业声明函》真实性负责，投标供应商出具的《中小企业声明函》内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标。在实际操作中，投标供应商希望获得46号文规定政策支持的，应从制造商处获得充分、准确的信息。对相关制造商信息了解不充分，或者不能确定相关信息真实、准确的，不建议出具《中小企业声明函》。因此，只需要投标供应商提供《中小企业声明函》即可，如果是代理商投标，并不需要提供制造企业出具的《中小企业声明函》，或者是加盖制造企业公章。

在货物设备类采购项目中，只需投标供应商提供《中小企业声明函》即可。若涉及代理商投标，则无需提供制造企业出具的《中小企业声明函》或加盖制造企业公章。投标供应商应对其提供的声明函的真实性负责，一旦内容不实，将承担相应的法律责任。

另外，在财政部第13号政府采购指导性案例中，财政部仍认为，制造商并非政府采购活动的参与者，投标供应商对其投标文件的真实性、合法性负有严格的审查义务。若将制造商提供的虚假材料予以提交，投标供应商应承担相应的法律责任。

综上所述，《中小企业声明函》真实性有投标供应商担责，认定A公司虚假应标并无不妥。

从法律关系的基本架构审视，制造商与投标供应商在此情境下作为两个独立的法律实体，各自承担不同的责任。制造商负责提供产品及相关的声明函数据，而投标供应商则依据这些信息进行投标活动。当制造商故意提供不实数据时，投标供应商可能处于不知情的状态。在正常的商业合作信任体系中，投标供应商有理由信赖合作伙伴所提供的信息的真实性。在此情境下，若同等处罚投标供应商，显然有失公平，因为投标供应商并无主观故意去误导采购人。

从政府采购的严格性和规范性的整体要求来看，投标供应商亦需承担一定的审慎责任。即便数据源自制造商，投标供应商亦不能置身事外，对于关键数据的真实性，投标供应商应具备一定的审查能力和执行相应的审查流程。若因疏忽大意未能察觉明显的虚假数据，或在有能力发现问题却未采取行动的情况下，投标供应商亦需承担相应的责任。

在实践操作中，大部分地区的政府采购监管部门倾向于综合考虑多种因素进行判定。若存在确凿证据显示投标供应商积极参与数据造假或明知数据不实仍进行投标，那么虚假投标的认定无疑是成立的。然而，在制造商单方面恶意造假且投标供应商能够证明已尽到合理审查义务（如对制造商资质进行了常规审核、对数据合理性进行了初步评估等）的情况下，可以适当减轻或免除对投标供应商的虚假投标认定。

提交虚假材料以谋取中标的行为，其构成要件应涵盖主观与客观两个方面：主观上，投标供应商在明知、应知或因过失而不知相关材料虚假的情况下，具有通过提交该材料获得中标机会的主观意图；客观上，投标供应商确实实施了提交与实际不符、不真实的材料的行为。因此，监管机关在认定投标供应商存在提交虚假材料以谋取中标行为时，必须确保这两个构成要件均得到满足。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款明确规定，主观过错是行政违法行为成立的必要条件，并确立了推定过错的责任承担方式。对于投标供应商自己制作的材料，确认其主观过错的成立相对较为容易。然而，对于从第三人处获得的由第三人制作的材料，投标供应商的主观过错应如何认定，则成为关注的焦点。在当前的监管实践中，财政部门普遍认为，由第三人制作的材料的虚假性法律责任，仍应由投标供应商承担。

笔者认为，上述实践并非意味着在制造商提供虚假材料的情况下，投标供应商即被视为具有主观过错。而是强调了在此类情况下，判断投标供应商是否存在主观过错的标准——即投标供应商是否尽到了严格的审查义务。例如，对于制造商提交的证书、许可、函证等，是否与官方途径查询的结果进行过比对。在上述指导性案例中，制造商提交的认证证书与官网查询结果不一致，恰恰说明投标供应商未尽到严格的审查义务。因此，笔者认为，对于投标供应商所提交的从制造商处获得的虚假材料，若投标供应商能够提供充分证据证明其已尽到了充分的审查或注意义务--即基于其专业性已穷尽了所有合法的查询及比对方式，但仍未能发现材料的虚假性时，不应认定其存在主观过错。在此情况下，尽管中标结果因材料虚假而无效，但对该行为应考虑其无主观过错而免于行政处罚。

为避免此类争议的发生，一方面，制造商应强化自身的诚信意识与法律责任意识，确保提供的数据真实准确；另一方面，投标供应商也需完善内部的审核机制，尤其是对于涉及中小企业优惠政策等关键声明函的数据，要进行多维度的交叉核实。同时，政府采购监管部门也应进一步明确在这种复杂情况下虚假投标认定的详细标准与流程，通过清晰的规则指引，保障政府采购活动的公平、公正与合法，使各方主体在明确的规则框架内行事，减少不必要的纠纷与争议，促进政府采购市场的健康有序发展。

法规适用

《中华人民共和国政府采购法》第七十七条

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条

《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第十一条